对发展黄山市养老服务业的思考与建议

随着我国人口老龄化程度不断加剧，养老市场的发展面临诸多困难和问题，特别是养老行业发展滞后供需矛盾日益突出。党的十九大报告提出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。为了解黄山市养老市场发展情况、面临的困难和问题，国家统计局黄山调查队于2018年6月走访了有关市直单位，对部分社区和养老机构通过召开座谈会、实地查看以及与养护对象直接交流等方式进行了深入调研，了解了黄山市养老服务业发展的现状和需求状况，感受了近几年的发展成效和存在问题，也对下一步养老服务业发展有了一些粗浅的认识。

一、黄山市人口老龄化状况及养老服务业发展情况 

（一）人口老龄化状况

1.劳动力资源不断减少。2017年末，黄山市常住人口138.4万人，比2002年末的146.9万人减少8.5万人，其中，全市15-59周岁人口86.3万人，比2002年末的96.3万人减少10万人，年均减少0.667万人。

2.老年负担不断加重。2017年末，黄山市65周岁及以上老年人口20.0万人，比2002年末的15.3万人净增4.7万人，年均增加0.313万人。老年抚养比从2002年的15.02%上升到2017年的20.18%，增加了5.16个百分点，年均增加0.344个百分点。

3.老龄化程度不断加深。2017年末，黄山市60周岁及以上人口32.33万人，比2002年末的21.07万人净增11.26万人，年均增加0.751万人。60周岁及以上人口比重由2002年末的14.34%上升到2017年末的23.36%，增加了9.02个百分点，年均增加0.601个百分点。65周岁及以上人口比重由2002年末的10.43%上升到2017年末的14.46%，增加了4.03个百分点，年均增加0.269个百分点。按照国际通常看法，当一个国家或地区60周岁及以上老年人口占总人口的比重达10%或65周岁及以上老年人口占总人口的比重达7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。按这一标准，黄山市自1997年就已进入老龄化阶段，从上述数据看，黄山市已进入“深度老龄化社会”。

4.老龄化深度及老年抚养比均高于全省和全国。2017年末，一是黄山市60周岁及以上人口比重高出全省3.63个百分点、高出全国5.1个百分点；65周岁及以上人口比重高出全省2.08个百分点、高出全国3.7个百分点。二是老年抚养比高出全省2.24个百分点、高出全国5.3个百分点。因为黄山市是典型的人口流出地区，外出人口多以中青年为主，再加之过去人口出生率横向比较低，导致黄山市常住人口老龄化深度及老年抚养比均高于全省和全国，其养老需求更为迫切。

（二）养老服务业发展取得初步成效

面对严峻的人口老龄化发展趋势，黄山市委、市政府高度重视养老服务体系建设工作，发展养老服务业纳入到全市经济社会发展的总体规划，切实把养老服务工作与经济社会发展同部署、同落实。同时，将养老服务纳入国家服务业综合改革试点方案，予以统筹推进。市、区县、乡镇（街道）层层建立健全党政主导、民政部门组织协调、相关部门各司其职的领导体制和运行机制，初步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，养老服务业发展取得初步成效。

1.政策措施稳步推进。一是坚持把老龄工作纳入市委、市政府综合考核，精心制定《黄山市“十三五”养老服务业专项规划》，排出了居家养老服务推进工程、医养结合示范工程、养老服务品牌和产业集群培育工程、适老环境无障碍建设工程、智能养老便民服务工程、养老人才培养工程等“六大工程”，为老龄事业发展提供了重要遵循。二是认真落实国家高龄补贴等政策，深入实施“银龄安康”行动，实现城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险和新农合医保、城乡低保和农村五保“三个全覆盖”，去年发放高龄津贴2500多万元，落实城乡低保、农村五保经费近2亿元，有效保证了老年人口特别是困难老人基本生活。三是聚焦农村五保老人“住院护理难”，组织各区县集中购买商业保险，既减轻了财政负担，又破解了无人护理、无钱护理问题。四是为贯彻落实《安徽省构建多层次养老服务体系（2018-2020年）行动计划》，黄山市政府办公厅今年6月6日印发了《黄山市构建多层次养老服务体系（2018—2020年）行动计划》，从政策措施上推进黄山市多层次养老服务体系建设。

2.居家养老积极探索。家庭养老一直是我国主要的养老方式，黄山市约有96%的老年人选择居家养老。去年，黄山市出台《关于加快推进居家养老服务工作的通知》，以高龄老人、空巢老人和特殊困难老人、失能老人为重点服务人群，积极探索居家养老服务的新形式和新内容。一是从2010年以来，利用中央福利彩票公益金项目资助的契机，在108个农村村委会建设农村幸福院，为农村老年人提供活动场所。二是积极开展居家养老服务三级中心建设，确定7个县级、36个乡镇级、114个村级居家养老服务中心项目建设点。三是将城市精品社区建设纳入市级民生工程，在已经完成的城市精品社区的建设中，把为老服务设施作为重要内容，建成了一批适应老年人需要的生活服务、文体活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点。其中日间照料中心床位均在20张以上，建有日间休息室、休闲娱乐室、医疗康复室以及餐饮室等基本设施，优先为困难的高龄、鳏寡独居以及其他需要生活照料的老年群体提供日托服务。四是探索推进居家养老服务的新形式和新内容，以满足广大居家老年人的生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等需求为目标，以保障高龄老人、空巢老人和特殊困难老人、失能老人为重点，按照政府主导、社会化运作的原则，建立关注困难老年群体的政府购买服务机制。2016年起，屯溪区与拨拨就灵信息化服务公司合作，启动“屯溪小哥”便民服务项目，通过政府购买服务的方式，为特殊群体老人（包括60岁以上分散供养的“三无”老人、低保困难老人、重点优抚对象等）提供定期免费上门服务。

3.社区养老服务多样。社区养老既能不离开家庭，与子女待在一起，又能在家门口找到同伴，实现“老有所乐”，已逐渐成为老年人群体理想的养老状态。近年来，黄山市把为老服务设施作为城市精品社区和美丽社区建设的重要内容，建成了一批适应老年人需要的生活服务、文体活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点。特别是出台《黄山市社区老年人日间照料中心运营试点方案》,先后建设了43家社区日间照料中心，拥有短期托养床位1202张，建有日间休息室、休闲娱乐室、医疗康复室以及餐饮室等基本设施，优先为困难的高龄、鳏寡独居以及其他需要生活照料的老年群体提供日托服务。做到了高龄津贴覆盖面达到100%；低收入老年人居家养老服务补贴或享受政府购买居家养老服务覆盖面达到49.5%；低收入老年人中失能失智老年人享受居家养老服务补贴或享受政府购买居家养老服务覆盖面达到87.8%；城市社区养老服务设施配建率达93.61% ；农村社区养老服务设施覆盖率达到73.1%。

4.机构养老有序发展。机构养老对于高龄、失能、“三无”等特殊老人群体起到托底作用。黄山市在机构养老方面，一是加大公办养老服务机构建设力度。全市多方筹集资金8000多万元，新建或改扩建了67家乡镇敬老院；市本级投资5000万元，建设了建筑面积达9000 余平方米、床位250张的黄山市老年公寓。截至2017年底，全市有养老服务机构97家，其中市级投资举办1家、区县投资举办14家、乡镇投资举办67家，社会力量投资举办15家，150张床位以上的养老机构11家，设有医务室或护理站的8家；全市拥有各类养老服务床位12573张，其中养老床位7751张、医疗机构内护理床位和康复床位2501张、短期托养床位2321张，2017年全市60周岁及以上老年人口32.33万人，每千名老年人拥有养老床位38.9张。养老服务体系呈现出以居家养老为基础、以机构养老为补充的格局。二是加大民办养老服务项目招商引资力度。市政府制定了鼓励社会力量兴办养老机构的优惠政策，在用地、税费、水电气、电视、通信、金融等方面给予政策和资金支持。对新建、扩建（或租赁经营）床位数超过50张以上的民办养老机构，取得养老机构设立许可证，在正常运行一年后，给予每张床位2000元的一次性开办补助；对新建、扩建（或租赁经营）床位数超过300张以上的民办养老机构，取得养老机构设立许可证，在正常运行一年后，给予每张床位5000元的一次性开办补助。市级养老机构开办补助由市级财政承担，区县养老机构由市级财政承担30%，同级财政承担70%。对已开业的社会力量兴办的养老机构和公建民营的养老机构，依据实际入住老年人数，按每人每月200元标准给予运营补助，其中为失能失智老年人服务的，按照其轻、中、重度失能失智程度，运营补助标准分别上浮50%、100%、200%以上。今年市财政兑现了2017年度市级养老机构运营补贴173.49万元，其中康乐老年公寓78.68万元、黄山市老年公寓74.9万元、圣天地颐养公馆19.91万元。三是加大养老机构从业人员职业培训力度。定期举办养老机构负责人和护理服务人员培训班，开展职业教育和技能岗前培训，提升机构从业者的管理和服务水平。

5.医养结合试出成效。推动医疗卫生资源与养老服务相结合，是化解高龄、失能、失智等老年群体护理难题的有效途径，也是提升养老服务水平的重要手段。2016年10月，黄山市制定出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合实施意见》。民政部门重点做好医疗卫生机构与养老机构建立合作机制等工作。指导全市各类养老机构与医疗机构完善“医养结合”服务协议，落实双方责任；发挥各地优势，利用现有二级以上医疗机构专业技术、人员和资源优势及市场发展趋势，积极探索具有地方特色，集旅游、养老、运动医学、康复医学为一体，旅医养融合发展的服务机构。同时，鼓励社区卫生服务中心、乡镇卫生院为养老机构、社区照料中心和居家老年人提供基本医疗卫生服务。市第三人民医院先行先试成立了以“医养结合”为特点的“老年科”，为广大老年人提供融医疗康复、生活照料、慢病托老、精神慰藉、文化娱乐等为一体的老年护理新模式，以满足现代多元化的养老需求。休宁县与上海洪天养老投资有限公司签订《休宁县养老护理康复中心合作协议》，洪天公司从2017年7月开始，在该县现有养老院基础上，新增投资1200万元，将其建设成集养老院、护理院和休闲旅游度假基地为一体的养老康复护理中心。

6.养老服务获得肯定。当前黄山市的养老服务机构收费标准采取两个政策，即民办养老机构实行自主定价，具体成交价格由当事人与院方敲定；公办养老机构则实行物价部门核准定价。为进一步了解黄山市养老机构的收费情况，我们深入调研了两个CPI采价点黄山市康乐老年公寓和黄山市老年公寓。黄山市康乐老年公寓收费是根据实际情况和个人需要确定，护理费最高为每月1600元、最低为每月600元，膳食费每月400元，床位费最高每月600元、最低每月400元，水电费每月100元，其他每月500元，押金费用最高5000元、最低1000元。黄山市老年公寓收费是根据服务对象的身体状况、生活习惯和照料要求确定，护理费收费情况：自理的每月200元、半自理的每月500元、全护的每月1000元、特护的每月1500元，膳食费根据实际消费收，床位费：多人间每月650元（每人每月另收水电费100元）、两人间每月980元（水电费据表收费）、单人间每月1800元（水电费据表收费）、押金费用最高10000元、最低1000元。据服务对象反映，对所住养老公寓很满意，认为服务较好，收费也合理。

二、养老服务业面临的困难和问题

虽然黄山市养老服务体系建设取得了较大发展，但总体而言，黄山市养老服务体系建设起步较晚，基础较差，还面临着一些困难和问题，主要表现在：

1.养老机构公办的多、民办的少。黄山市共有各类养老机构97家、其中公建公营78家，公建民营4家，民办养老机构仅有15家，仅占15%。根据《黄山市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（黄政办〔2018〕9号）精神，实现“到2020年社会力量运营的养老床位占比不低于70%”的目标还有待各方持续加力。

2.养老机构低端的多、高端的少。目前黄山市大多数养老机构只能为生活能自理的低龄老年人提供就餐、换洗衣被、卫生清扫等服务单一的日常生活照料， 上一篇：立足优势 顺势而为 努力开创“乡村振兴”新局面 下一篇：黄山市推进供给侧结构性改革路径研究